國(guó)家旅游局副局長(zhǎng)杜江在2012年全國(guó)旅游局長(zhǎng)研討班上的講話

（2012年7月9日）

同志們：

　　規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，是國(guó)務(wù)院賦予旅游行政管理部門的重要職責(zé)，也是我國(guó)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。近年來(lái)，隨著我國(guó)旅游業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)旅游市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，廣大游客對(duì)旅游市場(chǎng)規(guī)范和服務(wù)品質(zhì)的要求越來(lái)越高。各級(jí)旅游管理部門認(rèn)真貫徹落實(shí)41號(hào)文件精神，不斷加大對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)督管理力度，推動(dòng)我國(guó)旅游服務(wù)質(zhì)量逐步提高，旅游市場(chǎng)秩序逐步規(guī)范，游客滿意度逐步提升，為保障和推動(dòng)我國(guó)旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。據(jù)中國(guó)旅游研究院開展的全國(guó)游客滿意度調(diào)查結(jié)果顯示，2011年，游客滿意度指數(shù)為78.6，處于“基本滿意”水平。2011年全國(guó)立案調(diào)查的旅游投訴案件10003件，每百萬(wàn)旅游人次投訴件數(shù)為3.89件，同比下降了10.37%。

　　在旅游市場(chǎng)秩序逐步向好的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，當(dāng)前旅游市場(chǎng)秩序還沒有根本好轉(zhuǎn)，影響旅游市場(chǎng)秩序的一些根本問題還沒有解決，旅游服務(wù)質(zhì)量還不能滿足廣大游客的需要，廣大游客、旅游從業(yè)者和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)旅游服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)秩序還存在許多不滿意的地方。當(dāng)前，解決旅游行業(yè)中存在的突出問題，進(jìn)一步規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境、提升服務(wù)品質(zhì)，不僅關(guān)系到將旅游業(yè)培育成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，特別是將旅游業(yè)培育成為人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且也是為黨的“十八大”勝利召開營(yíng)造良好氛圍的迫切需要。

　　下面，結(jié)合這期研討班的主題，我談三個(gè)方面的意見，供大家參考。

　　一、我國(guó)旅游市場(chǎng)存在的主要問題

　?。ㄒ唬┞糜问袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)主體存在的主要問題

　　經(jīng)過(guò)三十多年的快速發(fā)展，我國(guó)旅游業(yè)各要素都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。目前，我國(guó)已有旅行社2萬(wàn)多家，星級(jí)飯店近1.4萬(wàn)家，各類旅游景區(qū)2萬(wàn)多家，這些旅游企業(yè)和旅游餐飲店、社會(huì)旅館、旅游購(gòu)物商店、旅游娛樂場(chǎng)所、農(nóng)家樂以及旅游交通企業(yè)等幾十萬(wàn)家相關(guān)企業(yè)和單位作為旅游市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體，共同形成了我國(guó)巨大的旅游供給市場(chǎng)。

　　在我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，由于各種旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體良莠不齊，還存在很多問題，概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)比較突出的方面：

　　一是無(wú)照經(jīng)營(yíng)。目前市場(chǎng)上還存在很多非法從事旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的現(xiàn)象，一些未取得經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的“黑社”、“黑車”、“黑店”、“黑導(dǎo)”坑騙、欺詐游客的行為屢禁不止，尤其是城市周邊游和一日游欺客宰客現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重干擾了正常的旅游市場(chǎng)秩序。

　　二是超范圍經(jīng)營(yíng)。一些企業(yè)通過(guò)發(fā)布虛假旅游廣告、散布不實(shí)信息，超范圍經(jīng)營(yíng)旅游及相關(guān)業(yè)務(wù)，并且采取不法手段誤導(dǎo)廣大消費(fèi)者，欺騙游客，給游客造成無(wú)法挽回的損失。

　　三是非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)許可。一些旅行社自身經(jīng)營(yíng)管理水平不高，轉(zhuǎn)而采用掛靠承包的方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)許可并從中漁利，致使企業(yè)管理不到位，產(chǎn)品和服務(wù)同質(zhì)化問題嚴(yán)重，旅游服務(wù)質(zhì)量問題突出，并嚴(yán)重干擾旅游市場(chǎng)秩序。

　　四是惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。一些旅行社利用游客對(duì)價(jià)格的過(guò)度敏感心理，通過(guò)降低直觀價(jià)格來(lái)吸引客源，然后再通過(guò)安排購(gòu)物和推銷另行付費(fèi)活動(dòng)獲取回扣來(lái)彌補(bǔ)成本和獲取非法利潤(rùn)。這種惡性的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)正逐漸成為常態(tài)，并已經(jīng)由侵蝕旅行社業(yè)運(yùn)行機(jī)制向整個(gè)旅游行業(yè)滲透。

　　五是強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫消費(fèi)。一些旅行社在安排的線路中，隨意增加購(gòu)物或其他另行付費(fèi)項(xiàng)目，一些購(gòu)物商店、旅游景區(qū)、醫(yī)療點(diǎn)等接待游客的單位，與旅行社、導(dǎo)游聯(lián)手誘導(dǎo)、誤導(dǎo)游客消費(fèi)。目前，強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫游客購(gòu)物和消費(fèi)不僅嚴(yán)重?fù)p害了廣大游客的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重?cái)_亂了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，影響了旅游業(yè)的聲譽(yù)。

　　六是履約不到位。部分旅游企業(yè)在提供旅游服務(wù)過(guò)程中存在擅自更改行程、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。在惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的背景下，一些旅行社在接待旅游者過(guò)程中降低或變相降低旅游合同約定的住宿、餐飲、交通等標(biāo)準(zhǔn)，擅自縮短游覽時(shí)間、增加購(gòu)物次數(shù)和時(shí)間以及增加自費(fèi)景點(diǎn)等自費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)重影響到服務(wù)的品質(zhì)。

　　七是服務(wù)質(zhì)量不高。相對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長(zhǎng)，旅游服務(wù)質(zhì)量提升滯后。旅游飯店行業(yè)仍存在“重硬件、輕軟件”傾向。旅游景區(qū)服務(wù)質(zhì)量不穩(wěn)定，特別是在旅游旺季各種服務(wù)質(zhì)量問題更加突出。旅行社行業(yè)在低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)盛行的狀況下，接待服務(wù)質(zhì)量難有保障，部分游客甚至對(duì)旅行社行業(yè)服務(wù)已經(jīng)缺乏基本的信任感。此外,涉及到旅游產(chǎn)業(yè)鏈條中的旅游餐飲店、旅游購(gòu)物商店及旅游娛樂場(chǎng)所等也都存在旅游產(chǎn)品質(zhì)價(jià)不符、旅游服務(wù)質(zhì)量無(wú)保障等問題。

　　（二）旅游市場(chǎng)消費(fèi)主體存在的問題

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了國(guó)內(nèi)游、出境游和入境游三大旅游消費(fèi)市場(chǎng)并行的格局。由于三大旅游消費(fèi)市場(chǎng)中占主導(dǎo)地位的我國(guó)國(guó)民旅游消費(fèi)市場(chǎng)的培育和發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，旅游市場(chǎng)消費(fèi)主體主要存在以下問題：

　　一是消費(fèi)心理不成熟。很多旅游者在選擇產(chǎn)品時(shí)過(guò)分偏重價(jià)格因素，貪圖便宜；一些旅游者在消費(fèi)過(guò)程中存在明顯的從眾心理，常常致使自己的消費(fèi)需求與消費(fèi)行為之間出現(xiàn)較大偏差。

　　二是消費(fèi)行為不理智。消費(fèi)心理的不成熟會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)行為的不理智。一些旅游者明知旅行社報(bào)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及出游的正?；举M(fèi)用，但參加旅游時(shí)仍然優(yōu)先考慮報(bào)價(jià)低的旅行社，而對(duì)旅游產(chǎn)品的內(nèi)容、旅游企業(yè)的信譽(yù)考慮不充分。特別是在參加低價(jià)團(tuán)和旅游購(gòu)物方面，經(jīng)常出現(xiàn)沖動(dòng)消費(fèi)后又感后悔的情況，進(jìn)而引發(fā)投訴。

　　三是維權(quán)失當(dāng)。一些旅游者維權(quán)意識(shí)淡薄，在發(fā)生旅游服務(wù)質(zhì)量問題時(shí)，感到身處他鄉(xiāng)異地，忍氣吞聲，使一些不良經(jīng)營(yíng)者有可乘之機(jī)。一些旅游者則過(guò)度維權(quán)，因小問題造成滯留和行程延誤，影響了旅游合同的順利實(shí)施，造成更大的損失。

　　四是存在不文明行為。一些旅游者在旅游過(guò)程中不尊重異國(guó)他鄉(xiāng)的風(fēng)俗習(xí)慣，行為不文明，引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜谓?jīng)營(yíng)者、從業(yè)人員對(duì)旅游者的厭惡、不尊重，嚴(yán)重的則引發(fā)雙方的語(yǔ)言和肢體的沖突。

　　（三）旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體存在的問題

　　目前，從國(guó)務(wù)院到全國(guó)各?。▍^(qū)市）、地市和多數(shù)縣級(jí)政府，都設(shè)有旅游行政管理部門，分級(jí)擔(dān)負(fù)著旅游市場(chǎng)的監(jiān)管責(zé)任。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，旅游監(jiān)管執(zhí)法的專門隊(duì)伍已經(jīng)具有一定的規(guī)模，初步形成了國(guó)家、省（區(qū)市）、地市、縣四級(jí)旅游監(jiān)管執(zhí)法體系?？傮w來(lái)看，目前我國(guó)旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體主要面臨以下問題：

　　一是旅游監(jiān)管的職能和手段有限。目前由國(guó)務(wù)院頒布的旅游行政法規(guī)有《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》和《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》，旅游部門據(jù)此監(jiān)管的范圍限于旅行社、導(dǎo)游人員和團(tuán)隊(duì)旅游，對(duì)其他旅游相關(guān)服務(wù)的提供方尚沒有監(jiān)管依據(jù)和手段。旅游監(jiān)管法定授權(quán)的不足和統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則的缺位，致使旅游部門“大市場(chǎng)職責(zé)”與“小市場(chǎng)權(quán)限”的矛盾日益突出。近年來(lái)，雖然各地政府通過(guò)人大立法的形式出臺(tái)了地方旅游管理?xiàng)l例，但針對(duì)旅游發(fā)展各相關(guān)要素市場(chǎng)的監(jiān)管，賦予給各級(jí)旅游管理部門的監(jiān)管職能也很有限，旅游監(jiān)管的手段也較少。

　　二是對(duì)旅游監(jiān)管工作重視不夠。多年以來(lái)，很多地方對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展重建設(shè)、輕管理，重外延式規(guī)模擴(kuò)張、輕內(nèi)涵式質(zhì)量提升和增長(zhǎng)，重視搞大項(xiàng)目、大活動(dòng)，而輕視旅游市場(chǎng)的監(jiān)管。一些地方對(duì)吸引旅游投資、建設(shè)旅游大項(xiàng)目出臺(tái)了系列產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)和引導(dǎo)政策，而對(duì)旅游發(fā)展軟環(huán)境的建設(shè)、對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的整治、旅游服務(wù)質(zhì)量的提升卻重視不夠，不但出臺(tái)的鼓勵(lì)政策少，有效的措施和辦法也不多。

　　三是旅游監(jiān)管力量薄弱。截至2011年底，全國(guó)共有旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)769個(gè)、執(zhí)法人員4664人?？傮w來(lái)看，目前我國(guó)的旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，無(wú)論是規(guī)模、數(shù)量，還是素質(zhì)、能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足旅游業(yè)快速增長(zhǎng)的需要和人民群眾日益提高的要求，也大大低于相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管力度。面對(duì)旅游市場(chǎng)秩序長(zhǎng)期失范的問題，很多旅游監(jiān)管部門主觀上有“畏難”思想，在實(shí)際工作中存在著“不敢管、不愿管、不會(huì)管、管不了”的現(xiàn)象。

　　四是旅游監(jiān)管職能交叉。由于旅游業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)且涉及的部門較多，在進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管的過(guò)程中不可避免地要與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門產(chǎn)生職能交叉，而各傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門針對(duì)固有市場(chǎng)的管理已經(jīng)形成比較完善的法律法規(guī)體系和力量較強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍，旅游部門作為“后來(lái)者”的身份和相對(duì)弱勢(shì)的地位，難以引起相關(guān)部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法效果欠佳，并由此產(chǎn)生了交叉地帶責(zé)任不清和相互推諉等現(xiàn)象，一些領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管真空。

　　二、 旅游市場(chǎng)問題產(chǎn)生的主要原因

　　旅游市場(chǎng)問題的產(chǎn)生既有我國(guó)旅游行業(yè)自身管理的問題，也與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展背景密切相關(guān)，正確認(rèn)識(shí)并把握旅游市場(chǎng)問題產(chǎn)生的原因，對(duì)我們對(duì)癥下藥，有效開展市場(chǎng)治理工作具有重要作用。

　　（一）旅游市場(chǎng)秩序失范具有歷史性和階段性

　　在中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，中國(guó)旅游的大眾化發(fā)展也展現(xiàn)出以下階段性的特征：消費(fèi)者對(duì)經(jīng)濟(jì)型團(tuán)隊(duì)旅游產(chǎn)品的需求旺盛，對(duì)旅游消費(fèi)的價(jià)格比較敏感，旅游消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)不足，旅游需求總體上呈現(xiàn)數(shù)量化而非質(zhì)量化的特征。在這一時(shí)期，高回扣、掛靠承包、惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等旅游市場(chǎng)秩序混亂現(xiàn)象表現(xiàn)突出，成為與許多熱點(diǎn)旅游目的地相伴而生并嚴(yán)重影響游客滿意度、擾亂市場(chǎng)秩序的行業(yè)痼疾。這些問題的產(chǎn)生與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展背景高度相關(guān)。因此，旅游市場(chǎng)秩序失范將是與大眾旅游階段伴生的現(xiàn)象，對(duì)其治理也將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能指望畢其功于一役。

　　（二）旅游市場(chǎng)秩序失范是旅游業(yè)內(nèi)在矛盾的突出反映

　　一是大眾化旅游的階段性矛盾。當(dāng)前，我國(guó)處在大眾化旅游發(fā)展階段，旅游市場(chǎng)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和市場(chǎng)監(jiān)管的不到位，為非法經(jīng)營(yíng)者和非法經(jīng)營(yíng)行為提供了時(shí)機(jī)和空間。特別是在節(jié)假日期間，旅游消費(fèi)集中度過(guò)高，導(dǎo)致供需嚴(yán)重不均衡，市場(chǎng)秩序失范、游客和居民不滿的問題更加凸顯。二是總供給與總需求結(jié)構(gòu)性不均衡的矛盾。當(dāng)前，旅游供給和旅游消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾日益顯現(xiàn)。旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，觀光型旅游產(chǎn)品占主導(dǎo)地位，多元化的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)尚未形成，導(dǎo)致多數(shù)地區(qū)還停留在“門票經(jīng)濟(jì)”階段，不斷提高門票價(jià)格就成為很多景區(qū)生存和發(fā)展的重要法寶?？偣┙o與總需求結(jié)構(gòu)性不均衡的矛盾將長(zhǎng)期對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的改善產(chǎn)生牽制作用。三是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性與旅游行業(yè)監(jiān)管局限性的矛盾。旅游業(yè)是關(guān)聯(lián)性和帶動(dòng)性非常強(qiáng)的綜合產(chǎn)業(yè)。旅游業(yè)不僅與服務(wù)業(yè)中的眾多行業(yè)高度關(guān)聯(lián)，還與第一、第二產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。旅游業(yè)先天具有的與眾多行業(yè)的高度關(guān)聯(lián)性，在旅游市場(chǎng)秩序規(guī)范方面，必然會(huì)面臨對(duì)各相關(guān)行業(yè)管理的高度依賴性。限于目前我國(guó)旅游行業(yè)管理的體制和機(jī)制，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性和旅游行業(yè)監(jiān)管的局限性之間的矛盾，是旅游市場(chǎng)秩序難以根本改善的重要原因。

　?。ㄈ┞糜问袌?chǎng)監(jiān)管的體制機(jī)制尚不健全

　　一是旅游市場(chǎng)監(jiān)管的依據(jù)尚不充分。如前所述，各級(jí)旅游監(jiān)管部門除對(duì)旅行社、導(dǎo)游和團(tuán)隊(duì)旅游的監(jiān)管外，在對(duì)涉及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展食、住、行、游、購(gòu)、娛六大要素市場(chǎng)的監(jiān)管方面，還缺乏充足的法律法規(guī)依據(jù)。二是進(jìn)入和退出機(jī)制尚不完善。在涉及旅游業(yè)發(fā)展各要素行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入上，旅游行業(yè)主管部門還缺乏較為有效的話語(yǔ)權(quán)。目前能夠調(diào)控的只有旅行社和導(dǎo)游，旅游飯店和旅游景區(qū)則是依照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。在經(jīng)營(yíng)主體和從業(yè)人員的市場(chǎng)退出方面，也缺乏強(qiáng)有力的長(zhǎng)效機(jī)制和過(guò)硬的手段措施。三是旅游監(jiān)管的執(zhí)法主體力量薄弱。規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的主體力量是各級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。正如前面所提到的，近些年我國(guó)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的發(fā)展?fàn)顩r，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度。不但旅游監(jiān)管的力量薄弱，人員不穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，而且旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也不明確，極大地影響了執(zhí)法工作效果。四是多部門聯(lián)動(dòng)的綜合治理機(jī)制尚未建立。旅游部門職能有限、手段單一、監(jiān)管力度較弱，協(xié)調(diào)其他部門參與管理的難度較大，還沒有一個(gè)制度性的協(xié)調(diào)機(jī)制，也未形成綜合治理旅游市場(chǎng)的格局。五是旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的自律機(jī)制還不完善。由于許多地方旅游行業(yè)協(xié)會(huì)組織建設(shè)滯后、運(yùn)行不暢，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律和制約手段不足，行業(yè)協(xié)會(huì)的威信尚未樹立起來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范和引導(dǎo)能力不足，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用和橋梁紐帶作用沒有得到有效地發(fā)揮。

　?。ㄋ模┞糜纹髽I(yè)提升服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力不足

　　首先是旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念落后。許多旅游企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)和品牌意識(shí)不強(qiáng)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)調(diào)數(shù)量和規(guī)模，比較普遍地采用低價(jià)招徠等經(jīng)營(yíng)策略擴(kuò)大組織接待和收入規(guī)模，不注重通過(guò)旅游品質(zhì)的提升來(lái)提高企業(yè)效益。其次，旅游企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力和能力不足。旅游需求的迅速擴(kuò)張和旅游產(chǎn)品不可專利化的特點(diǎn)使得許多旅游企業(yè)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。與此同時(shí)，旅游企業(yè)的自身素質(zhì)制約了其創(chuàng)新能力，致使旅游產(chǎn)品的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，低水平競(jìng)爭(zhēng)盛行，沒有形成多元化的競(jìng)爭(zhēng)格局。第三，旅游企業(yè)和從業(yè)人員誠(chéng)信缺失。在社會(huì)誠(chéng)信體系不健全的背景下，有些旅游企業(yè)缺乏誠(chéng)信意識(shí)，有些旅游從業(yè)人員缺乏職業(yè)道德，欺客宰客現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響全行業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升。

　?。ㄎ澹┞糜稳瞬诺恼w素質(zhì)不高

　　一是缺乏合格的旅游人才。由于旅游企業(yè)的薪酬逐步走低，，旅游業(yè)對(duì)人才的吸引力大幅度降低，旅游人才的供需矛盾突出。二是優(yōu)秀旅游人才流失率高。旅游行業(yè)吸引力降低引發(fā)的優(yōu)秀旅游人才的流失已成為阻礙行業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升的瓶頸因素。三是旅游從業(yè)人員的職業(yè)認(rèn)同感較低。由于旅游行業(yè)在人們心目中的社會(huì)地位和吸引力不高，致使旅游從業(yè)人員對(duì)從事旅游服務(wù)工作的責(zé)任感、榮譽(yù)感和認(rèn)同感不強(qiáng)。

　　上述問題形成的原因，既有涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀環(huán)境方面的因素，也有旅游業(yè)自身發(fā)展方面的因素。對(duì)此，我們既要辯證地看，更要?jiǎng)?wù)實(shí)地干，在實(shí)際工作中要抓住問題的癥結(jié)所在，既要治標(biāo)，又要治本，通過(guò)我們自身扎扎實(shí)實(shí)的工作，促進(jìn)旅游市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展和旅游服務(wù)質(zhì)量的全面提升。

　　三、規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的對(duì)策和建議

　　國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)旅游市場(chǎng)和質(zhì)量工作非常重視，王岐山副總理分管旅游工作以來(lái)，對(duì)旅游工作多次作出重要批示，其中涉及旅游質(zhì)量和市場(chǎng)秩序方面問題的批示就多達(dá)20余次，可見對(duì)旅游市場(chǎng)問題的治理已經(jīng)刻不容緩。

　　近年來(lái)，國(guó)家旅游局高度重視旅游市場(chǎng)監(jiān)管和旅游服務(wù)質(zhì)量提升工作，把全面提升旅游服務(wù)質(zhì)量作為事關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行部署和安排。邵琪偉局長(zhǎng)在去年的全國(guó)旅游工作會(huì)議上就將“下大力氣抓好旅游質(zhì)量、秩序和安全工作”列為2011年十大重點(diǎn)工作之首，明確提出“旅游行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)是開展零負(fù)團(tuán)費(fèi)、掛靠承包經(jīng)營(yíng)和強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫消費(fèi)專項(xiàng)整治，要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出標(biāo)本兼治的對(duì)策”。在今年年初召開的全國(guó)旅游工作會(huì)議上，邵琪偉局長(zhǎng)又提出要“堅(jiān)持不懈規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，構(gòu)建人民群眾放心消費(fèi)、安全消費(fèi)的旅游環(huán)境”，并對(duì)旅游監(jiān)管工作提出了總體要求。

　　圍繞旅游市場(chǎng)監(jiān)管和旅游服務(wù)質(zhì)量提升工作，2009年國(guó)家旅游局制定了《旅游服務(wù)質(zhì)量提升綱要（2009-2015）》，相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)旅游服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)秩序監(jiān)督管理工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作和旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的意見》等規(guī)范性文件，制定了《旅游投訴處理辦法》、《旅游市場(chǎng)檢查規(guī)范》等專項(xiàng)規(guī)定，初步建立了旅游合同體系和旅游服務(wù)質(zhì)量賠償標(biāo)準(zhǔn)體系，并把2010年確定為全國(guó)旅游服務(wù)質(zhì)量提升年，著力開展旅游市場(chǎng)秩序管理和提升旅游服務(wù)質(zhì)量的各項(xiàng)活動(dòng)。今年6月份，為在旅游行業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011—2020）》，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，國(guó)家旅游局會(huì)同國(guó)家質(zhì)檢總局下發(fā)了《關(guān)于開展“貫徹質(zhì)量發(fā)展綱要，提升旅游服務(wù)水平”專項(xiàng)活動(dòng)的通知》，聯(lián)合各級(jí)質(zhì)檢部門共同開展質(zhì)量提升行動(dòng)。

　　為將旅游市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量提升工作推向深入，下面結(jié)合旅游市場(chǎng)存在的主要問題和成因，提出以下四個(gè)方面的對(duì)策和建議，供大家參考。

　　（一） 要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)

　　通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)廣大旅游者樹立正確的消費(fèi)理念、培養(yǎng)良好的消費(fèi)習(xí)慣。

　　首先，各級(jí)旅游行政管理部門要針對(duì)目前旅游市場(chǎng)上存在的強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫消費(fèi)、虛假?gòu)V告、惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、掛靠承包、合同欺詐等問題，對(duì)旅游企業(yè)加強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)的宣傳，使企業(yè)知法、懂法，引導(dǎo)全行業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、守法經(jīng)營(yíng)。

　　其次，各級(jí)旅游行政管理部門要廣泛利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、戶外廣告等多種方式，針對(duì)廣大旅游消費(fèi)者開展“品質(zhì)旅游，伴你遠(yuǎn)行”、“文明旅游，理性消費(fèi)”等公益宣傳活動(dòng)。通過(guò)建立健全行業(yè)信息發(fā)布制度，為旅游者提供真實(shí)、準(zhǔn)確、實(shí)用的旅游信息服務(wù)，便利旅游者出行，引導(dǎo)旅游者的消費(fèi)。通過(guò)播放公益廣告片，編印、發(fā)放旅游宣傳品，開展有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)、不定期地發(fā)布旅游服務(wù)警示等對(duì)旅游消費(fèi)者進(jìn)行旅游公益宣傳，引導(dǎo)廣大游客文明旅游、理性消費(fèi)，合理維權(quán)。

　　今年下半年，國(guó)家旅游局將繼續(xù)與商務(wù)系統(tǒng)就整頓規(guī)范市場(chǎng)秩序聯(lián)合開展“誠(chéng)信興商月”活動(dòng)，還要與國(guó)家質(zhì)檢總局就實(shí)施《質(zhì)量振興綱要》、提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量聯(lián)合開展“質(zhì)量月”和“旅游服務(wù)質(zhì)量宣傳周”等活動(dòng)。希望各級(jí)旅游行政主管部門積極配合我局和相關(guān)部門的各項(xiàng)宣傳活動(dòng)，切實(shí)通過(guò)活動(dòng)的開展提升企業(yè)和公眾的質(zhì)量意識(shí)。

　　第三，各級(jí)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)要充分發(fā)揮行業(yè)規(guī)范和引領(lǐng)作用。各級(jí)旅游協(xié)會(huì)可通過(guò)制定和實(shí)施行規(guī)會(huì)約、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等途徑，引導(dǎo)和幫助旅游企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)觀念、提高管理水平，提升旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，在市場(chǎng)上樹立良好的企業(yè)品牌和形象。各地旅游協(xié)會(huì)可結(jié)合各地的市場(chǎng)情況，定期向廣大消費(fèi)者發(fā)布熱點(diǎn)旅游產(chǎn)品行業(yè)指導(dǎo)價(jià)格和旅游提示、警示信息等，引導(dǎo)消費(fèi)者理性消費(fèi)，并由此推動(dòng)旅游企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式。

　?。ǘ?要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督和管理

　　各級(jí)旅游監(jiān)督管理部門要通過(guò)完善各項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制、創(chuàng)新工作方式、豐富工作手段，進(jìn)一步加大旅游監(jiān)管力度，約束旅游企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

　　首先，要完善各項(xiàng)監(jiān)督管理制度。要進(jìn)一步完善和細(xì)化旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、旅游投訴等方面的制度，使各項(xiàng)工作有章可循，落到實(shí)處。

　　其次，要?jiǎng)?chuàng)新旅游監(jiān)管方式和手段。要充分利用社會(huì)各界人士，包括媒體、行業(yè)內(nèi)的專家、旅游從業(yè)人員、旅游消費(fèi)者等對(duì)旅游企業(yè)的服務(wù)過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)督。要采取有效措施，實(shí)現(xiàn)從旅游行業(yè)監(jiān)管向旅游目的地綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從重視投訴監(jiān)管向旅游全過(guò)程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從單一的旅游部門監(jiān)管向多部門聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)管轉(zhuǎn)變，形成“行政監(jiān)管、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與”相結(jié)合的多維市場(chǎng)監(jiān)管體系。

　　第三，要建立全方位的旅游服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。首先，要逐步建立以各項(xiàng)旅游業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的科學(xué)的旅游服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。其次，通過(guò)開展游客滿意度調(diào)查，建立覆蓋旅游各要素的游客滿意度調(diào)查評(píng)價(jià)體系，制定調(diào)查評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法，依托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，定期分級(jí)發(fā)布以優(yōu)質(zhì)服務(wù)企業(yè)為重點(diǎn)的游客滿意度評(píng)價(jià)報(bào)告。通過(guò)政府的公信力和媒體的影響力所產(chǎn)生的疊加效應(yīng)，引導(dǎo)市場(chǎng)的消費(fèi)選擇，推動(dòng)企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)建旅游服務(wù)品牌。

　　第四，要健全旅游監(jiān)管和紀(jì)檢監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。去年，國(guó)家旅游局印發(fā)了《關(guān)于旅游行政管理與行政監(jiān)察協(xié)調(diào)配合規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序工作的通知》，通過(guò)行政監(jiān)察部門督促旅游監(jiān)管部門更好地履行監(jiān)督管理職能，進(jìn)一步解決廣大游客和旅游企業(yè)反映強(qiáng)烈的突出問題。一方面旅游監(jiān)管部門要加大對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的監(jiān)管力度，對(duì)于比較突出的問題，要制定切實(shí)有效的措施，并執(zhí)行到位；另一方面，旅游紀(jì)檢監(jiān)察部門要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，把各級(jí)旅游監(jiān)管部門的工作作風(fēng)和實(shí)際效果作為紀(jì)檢監(jiān)察的重點(diǎn)工作來(lái)推進(jìn)。
第五，要運(yùn)用信息化技術(shù)提高旅游市場(chǎng)監(jiān)管水平。為了使旅游市場(chǎng)監(jiān)管適應(yīng)旅游業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，國(guó)家旅游局在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中不斷引入信息化管理手段，先后建立了“中國(guó)旅游誠(chéng)信網(wǎng)”、“旅游質(zhì)監(jiān)與投訴管理系統(tǒng)”、“中國(guó)導(dǎo)游網(wǎng)”、“導(dǎo)游管理系統(tǒng)”、“旅行社業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”、“星級(jí)飯店統(tǒng)計(jì)調(diào)查管理系統(tǒng)”、“出境游備案系統(tǒng)”等旅游信息化監(jiān)管平臺(tái)，還在全行業(yè)開通了“全國(guó)旅游團(tuán)隊(duì)服務(wù)管理系統(tǒng)”。該系統(tǒng)將來(lái)要覆蓋全國(guó)所有的旅行社，涵蓋國(guó)內(nèi)游、出境游、入境游三大旅游市場(chǎng)的旅游團(tuán)隊(duì)數(shù)據(jù)信息，我們計(jì)劃用三到五年時(shí)間，完成對(duì)所有旅游團(tuán)隊(duì)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理、團(tuán)隊(duì)電子行程單管理、旅游服務(wù)電子合同管理和游客在線查詢及評(píng)價(jià)系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)這些信息化監(jiān)管系統(tǒng)的建立，可以實(shí)時(shí)監(jiān)控旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，規(guī)范旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。

　?。ㄈ?要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法和懲處

　　首先，要加大對(duì)違法經(jīng)營(yíng)旅游企業(yè)的懲處力度。針對(duì)《旅行社條例》中對(duì)惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的專門條款和法則，國(guó)家旅游局制定了《旅行社服務(wù)質(zhì)量賠償標(biāo)準(zhǔn)》，明確了對(duì)強(qiáng)迫消費(fèi)、擅自降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、甩團(tuán)等行為的賠償標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家旅游局還與國(guó)家工商總局聯(lián)合制定了三個(gè)合同示范文本，引導(dǎo)旅游企業(yè)合法、規(guī)范經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)旅游者依法、理性維權(quán)。各級(jí)旅游監(jiān)管部門應(yīng)依據(jù)各項(xiàng)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)加大市場(chǎng)檢查力度，重點(diǎn)打擊并遏制旅游經(jīng)營(yíng)中存在的違法違規(guī)行為，特別是對(duì)非法掛靠承包、拒不履行合同約定義務(wù)、擅自改變行程、欺騙、脅迫旅游者購(gòu)物或參加自費(fèi)項(xiàng)目等嚴(yán)重干擾旅游市場(chǎng)秩序和人民群眾反映強(qiáng)烈的違法行為，更要從嚴(yán)懲處，情節(jié)嚴(yán)重的采取“一次性死亡法”，吊銷、停業(yè)一批違法違規(guī)旅行社和